Nos intervenants
- Jean-Paul DELEVOYE,
Mediateur de la République,
ancien Ministre de la Fonction Publique - André SANTINI,
Secrétaire d'Etat à la Fonction Publique - Bernard DEROSIER,
Président du Conseil Supérieur
de la Fonction Publique Territoriale
Les tables rondes
Articles extraits de CSF Magazine N°69
L'avenir de la Fonction publique un débat fructueux au Cercle Républicain
« Comment les Français perçoivent-ils les services publics et les fonctionnaires ? Chaque année, l'Institut Paul Delouvrier demande à BVA de réaliser un sondage sur ce thème… » Les résultats de ce sondage ont été résumés dans le CSF Magazine n°68. C'est une actualisation de ces résultats qui est, en avant-première, présentée lors du colloque.
Gaël Slimane (BVA) et Matthieu Delouvrier : résumé de leur intervention
« Je tiens à remercier le CSF et son président pour nous permettre de faire connaître nos travaux ici. Nous avons mesuré le degré de satisfaction des usagers des services publics.»
Pour les Français, quelles doivent être les priorités des pouvoirs publics ?
Aux premières places dans l'ordre : l'emploi, l'Education nationale, la santé publique… Par rapport aux enquêtes précédentes, la sécurité préoccupe moins, tandis qu'apparaît le thème du logement.
Quelle est, aux yeux des Français, la performance de l'action de l'Etat dans ces domaines ?
A l'exception de la police et de la gendarmerie, de la santé publique et de la Sécurité sociale ils sont plutôt sévères sur l'action de l'Etat qui recueille une minorité d'opinions favorables avec en queue l'emploi.
Etes-vous satisfait de l'action des services publics (étant donné que les sondés avaient au préalable défini un taux de satisfaction acceptable pour chaque service) ?
Seuls, la justice et l'emploi sont nettement en dessous du taux de satisfaction attendu. Remarque importante : les usagers particuliers de chacun de ces services sont plus satisfaits que l'ensemble des Français, sauf en matière de police et de justice où les résultats sont les mêmes.
Pour chaque service public, les Français ont une attente prioritaire. Celle-ci est-elle satisfaite ?
Globalement, la moyenne de satisfaction n'est plus que de 53 %, et la baisse se poursuit. Si on croise les résultats sur la perception globale et les attentes prioritaires, trois services émergent : la santé publique, les services fiscaux, la Sécurité sociale. L'emploi et la justice sont, en revanche, doublement mal jugés.
Sur les économies à réaliser, les Français songent à la fiscalité et la Sécurité sociale, la Santé publique et l'Education nationale étant épargnées. Au total, la Santé publique reçoit le prix d'excellence, les services fiscaux et la Sécurité sociale sont bien notés, Education et Police : assez bien, plus que médiocre : justice et emploi. Les usagers ont cependant l'impression que leurs services publics se dégradent, alors qu'ils y sont très attachés. »
Ont participé à cette 1ère table ronde :
- Le professeur Maurice Tubiana, président honoraire de l'Académie de médecine,
- Thierry Cadart (Secrétaire général du SGEN - CFDT),
- Jean-Luc Chassoniol (président de l'association des directeurs d'hôpitaux),
- Elisabeth David (Secrétaire générale de l'UNSA - Fonctionnaires),
- Marie-Françoise Bechtel (ancienne directrice de l'ENA, conseiller d'Etat),
- Nicolas Baverez (écrivain, avocat),
- François de Closets (journaliste, écrivain)
- Noëlle Châtelet (universitaire et écrivain).
Noëlle Châtelet : « Est-ce que dans leurs réponses et leurs réactions, les Français ne sont pas victimes de l'intoxication de l'univers médiatique dans lequel ils vivent ? » (…).
Gaël Sliman (BVA) « Oui, il y un impact indéniable de ce qui se passe dans les médias sur les perceptions des Français : on l'a mesuré, par exemple, au moment de l'affaire d'Outreau (…). En revanche, les usagers jugent de façon très pratique, sur leur expérience. »
Pierre-Luc Séguillon : « Je propose trois grands thèmes : les services publics et la manière dont ils répondent aux besoins des citoyens, la place de la Fonction publique dans les années à venir et les réformes souhaitables… »
François de Closets« Le fait que les citoyens se comportent davantage en consommateurs appelle des réponses beaucoup plus différenciées et plus adaptées. Le Français est un sujet frondeur : lorsqu'il se trouve devant la norme, la règle, la loi ou son représentant, sa tentation est d'essayer d'éviter, de contourner, de frauder ; s'il ne trouve pas, alors il se conforme (…).
Des journalistes canadiens, il y a quelques années, m'avaient fait remarquer que c'était en tremblant que les Français abordaient leur administration. En France, les constitutions peuvent changer, mais c'est toujours la même administration et le Français est obligé de s'incliner.(…).
Mais la situation évolue : le Français est devenu un consommateur, il exige de l'administration des réponses adaptées à ses propres insuffisances : puisque je ne sais éduquer mes enfants, c'est à l'Education nationale de le faire. Naturellement, notre administration, de type napoléonien, ne sait pas répondre. Elle est au service de l'Etat ou plutôt d'une cogérance bureaucratique Etat -Syndicats dont le principe est l'uniformité (…) : une armée aux individus interchangeables (…).
Il y a une immense mutation à faire qui est de reconnaître la diversité fantastique de la société française. Continuer à considérer la France comme « une et indivisible », c'est se moquer du monde. Il y a deux France : la France de la souffrance, de la désocialisation et puis la France « régulière », paisible, traditionnelle. Ce n'est pas le même métier, dans le service public, dans une France et dans l'autre. (…). La clef de ce problème est la responsabilité des fonctionnaires (…) à tous les niveaux. Ils doivent s'engager personnellement pour trouver des solutions et éventuellement à en répondre. »
Mémona Hintermann : « On verra ce que les syndicalistes vous répondront tout à l'heure. En attendant, Nicolas Baverez qui parle souvent de « modernisation du service public »… »
Nicolas Baverez « Dans le contexte de la mondialisation, l'Etat est un facteur de modernité mais aussi de blocage. La bonne question est : à quoi doit servir l'Etat ? Dans la mondialisation, l'Etat a un rôle majeur, celui de réassureur des risques. Nous sommes dans une société ouverte qui peut créer de la croissance ou de la pauvreté (…), qui crée des chocs économiques et des risques nouveaux (…). Par ailleurs, les Etats perdent le monopole de choses qu'ils géraient auparavant, y compris le monopole d'un certain nombre de fonctions régaliennes, contre la justice. Face à cette situation, l'Etat doit d'abord assurer la continuité de la vie nationale face à ces chocs (…), ensuite il doit valoriser le territoire et la population en aidant le basculement vers une économie de la connaissance, et enfin gérer les risques (…).
Il le fait dans un contexte de concurrence (on le voit en Europe où il y a une concurrence fiscale évidente) où montent en puissance des pays comme le Brésil, l'Inde et la Chine. En France aujourd'hui l'Etat est devenu un démultiplicateur de risques et pas un réassureur. Dans les chiffres communiqués, on a passé sous silence cet aspect de concurrence et oublié de regarder ce que font les autres pays développés.
Nous sommes les derniers à ne pas avoir modernisés notre Etat et nos services publics : tous les autres l'ont fait avec des réponses différentes (…).Depuis 1990, le nombre de fonctionnaires en France est passé de 4 à 5,2 millions, pendant que l'Italie diminuait le sien de 10 %, la Suède de 15 %, et le Canada de 23 %... Il y a eu une révolution des services publics à côté de laquelle la France est passée. De plus, dans notre pays nous assistons à une crise des politiques publiques (…), 44 % de nos étudiants abandonnent leurs études sans diplôme.
Crise financière aussi : en un quart de siècle l'Etat a dilapidé 1 400 milliards d'Euros, sans que les investissements aient progressé. C'est un chiffre qui donne à réfléchir. »
François de Closets :« Ce qui sépare le public du privé, c'est la sécurité de l'emploi. Cela doit s'apprécier selon la conjoncture ; il y a 30 ans cela ne voulait rien dire, l'Etat n'arrivait pas à recruter. Aujourd'hui, au contraire, tout le monde se précipite vers les emplois de la Fonction publique. »
Mémona Hintermann : « Je crois qu'il est temps de donner la parole aux responsables syndicaux… »
Elisabeth David (UNSA - Fonctionnaires) : « Dans ce que j'ai entendu, il y a beaucoup de caricatures et
beaucoup de mépris à l'égard des fonctionnaires. D'ailleurs, il ne faudra pas confondre Fonction publique et service public. Les personnels de la Sécurité sociale ne sont pas fonctionnaires (…). Les fonctionnaires ne sont pas que des bureaucrates assis derrière un bureau, il y en a beaucoup sur le terrain (…). Avant de dire il y a trop de fonctionnaires ici ou là, il serait bon qu'une grande étude soit réalisée sur les missions qui relèvent de l'Etat, des collectivités territoriales ou des hôpitaux avant de commencer à sabrer dans les effectifs. »
Thierry Cadart (CFDT) : « Je voudrais poser la question : est-ce que vous envisagez sérieusement de transformer la Fonction publique sans les fonctionnaires ? (…). Je mettrai en avant la question des missions ; les fonctionnaires vivent très mal qu'on détermine le format de la Fonction publique, non pas par rapport à ces missions, mais par rapport aux politiques de recrutement des années 1970 prises sous un aspect comptable. Est-ce que l'on peut avancer sur la question de l'autonomie des équipes, des services ? (…)
Les fonctionnaires ont souvent l'impression que leur marge de compréhension et de manoeuvre est bloquée par un fonctionnement hiérarchique trop pesant (…). Il y a une relation de confiance à rebâtir. Sur la rémunération au mérite, si c'est pour donner à la hiérarchie la possibilité de distribuer « des sucettes » selon des critères mal définis, on irait vers le blocage. En revanche, reconnaître la réalité des situations (exemple : enseigner dans certains quartiers) devrait être possible pour l'administration. »
Pierre-Luc Séguillon : « Je voudrais demander au Professeur Tubiana comment il voit la réponse de la Fonction publique aux attentes des citoyens… »
Professeur Tubiana : « Je ne crois pas une seconde aux pourcentages de satisfaction vis-à-vis de la Fonction publique. Quand j'étais jeune médecin (…), on avait demandé aux patients de donner, comme dans les hôtels, leurs taux de satisfaction. 90 % des gens étaient satisfaits !
C'était trop beau : notre méthode de réponse par écrit était mauvaise. (...), on a pris une autre méthode, celle des entretiens particuliers (…). Les résultats étaient différents et les réponses très modulées : sur la qualité des soins : 80 % de réponse positives ; sur la durée des attentes : 70 % de mécontents. En réalité, seule une petite minorité du personnel ne réservait pas aux malades l'accueil suffisant ; à cette époque, ces gens avaient été marqués par l'aventure de la guerre où le fonctionnaire était tout puissant, qui distribuait les tickets de pain, de charbon… Ils avaient gardé cet état d'esprit… »
Mémona Hintermann : « Il serait peut-être intéressant d'interroger le représentant des directeurs d'hôpitaux… »
Jean-Luc Chassaniol : « Dans tous les sondages, l'hôpital est ressorti comme un des services qui donnaient satisfaction. C'est que la symbolique de l'hôpital est très forte : la naissance, la mort et les soins de vie. Dans le secteur public, l'hôpital public est le seul qui soit dans un secteur complètement concurrentiel (…). Cela fait près de 30 ans qu'on est dans une idéologie dominante où l'on attaque systématiquement l'Etat et le « trop d'Etat », ce qui fait que le secteur public n'est plus ressenti comme une fierté d'appartenance : pour le directeur d'hôpital que je suis, c'est un drame comme ça l'est pour tous les personnels quelque soit leur grade.
Il faut donc éviter deux écueils : emprunter le discours du privé, du marché parce qu'à tous les coups nous serons perdants, et deuxièmement ne pas évoluer, parce que nous sommes dans une structure de travail plutôt obsolète. Il faut donc nouer une nouvelle alliance entre les principes traditionnels du service public et ceux issus du « management ».
Il faut redonner du contenu et du sens au service public. Pour cela, l'Etat doit fixer les règles et définir nos missions, réécrire les obligations du service public et surtout les rémunérer. Il y a plus de 15 ans qu'ont été supprimés les comités techniques paritaires, ce sont les chefs de service qui gèrent. Je souhaiterais qu'on réfléchisse aussi sur le dérapage possible induit par certaines réformes. Je pense aux problèmes éthiques du management. Je suis sidéré par un discours qui veut nous amener, nous directeurs d'hôpitaux, à diriger comme le privé et, en même temps, nous interdise de penser (…)
Les directeurs d'hôpitaux ont saisi le Comité national d'éthique sur ce problème. Aujourd'hui un directeur d'hôpital est jugé à 95 % sur ses résultats financiers : cela m'ennuie car j'ai des objectifs de santé publique. Le Comité d'éthique a reconnu qu'il fallait intégrer la dimension humaine dans le management d'un hôpital. Cela, l'hôpital public y est prêt, il le fait tous les jours ! »
Professeur Tubiana : « Juste deux observations. D'abord il faut avoir la fierté de l'hôpital où l'on travaille. Aujourd'hui l'Hôpital se dégrade, l'atmosphère se dégrade : il existe une hétérogénéité des comportements qui touche toutes les catégories de personnel. La vraie question est comment améliorer l'attitude du personnel vis-à-vis des malades ? D'abord par l'enseignement, par contact avec les autres, (…) ensuite il faudrait une véritable notation des agents équitable et crédible qui soit prise en compte pour l'avancement… »
Mémona Hintermann : « Marie-Françoise Bechtel, vous qui avez dirigé l'Ecole Nationale d'Administration… »
Marie-Françoise Bechtel : « Je suis d'accord avec le professeur Tubiana sur la notation. Tout responsable d'administration se rend compte qu'il se trouve dans un système fou et inefficace quand il faut noter tout le monde entre 19 et 20. Les fonctionnaires, quelque soit leur niveau de responsabilités, sont aujourd'hui souvent démoralisés parce qu'ils entendent dire tous les jours qu'il n'y a pas de modernisation de l'Etat en France. Nous serions le dernier pays, si nous en croyons Nicolas Baverez, à ne nous être pas modernisés. Je crois que c'est fondamentalement faux. Cela a commencé avec M. Chaban-Delmas (…), Pierre Mauroy qui a conduit des avancées significatives, Michel Rocard (…), les réformes se poursuivent depuis près de 40 ans, en réalité. La vérité, c'est lorsqu'on dit que la France n'a pas modernisé son Etat et sa Fonction publique, cela veut dire que la France ne se soumet pas suffisamment à l'impératif de réduction de la dépense publique. (…)
Pourquoi la France est-elle dans cette situation d'exigence de restriction de la dépense publique, qui se traduit d'abord par la réduction du nombre d'emplois de fonctionnaires ?
La France a des engagements européens de réduction de la dette et des déficits ; ces engagements sont annuels (c'est tous les ans que la Commission européenne examine si notre pays entre dans les règles budgétaires qui ont été posées), or la modernisation de l'Etat, et tous les experts le soulignent, est liée à des instruments de moyen terme, à des choix politiques de moyen terme engageant des crédits budgétaires sur des prévisions intelligentes.
D'ailleurs, nous disposons en France de la Loi organique relative aux lois de finances qui, à l'unanimité du Parlement, a fondamentalement rénové notre instrument budgétaire, en définissant enfin des missions, des programmes et des projets (avec leurs responsables) au sein desquels s'insèrent les responsables ministériels. Et si l'on poursuit cette logique, il faut faire des politiques, notamment budgétaires, à moyen terme et regarder les besoins du service public et donc les besoins de l'emploi public.
Un seul exemple : les démographes ont montré par des projections à moyen terme que de 1990 à 2010, il y aurait des écarts considérables, dans les différents pays européens, dans les diminutions de nombre de jeunes (20 à 24 ans) : -11 % en France, -24 % en Allemagne, -36 % en Espagne, -40 % en Italie… Qui ne voit que les politiques de transferts budgétaires ne seront pas les mêmes, et que les choix ne peuvent pas être les mêmes ! Pour agir, nous avions cassé le carcan de l'annuité budgétaire, mais celle-ci nous est revenue par l'Europe… »
Elisabeth David : « Sur l'emploi public, nous refusons la seule approche comptable des choses. Mais sur ce terrain, notons que le pouvoir d'achat des fonctionnaires n'a pas augmenté… Sur le principe, il est normal que, la société évoluant, la Fonction publique évolue et se modernise dans ses cadres d'organisation et au « management », dans la mobilité… Il serait souhaitable que l'évaluation soit le résultat d'un entretien et ne soit plus une simple sanction de zéro à 20. (…). Les syndicats sont ouverts à la discussion, mais il faut que les réformes se fassent avec les fonctionnaires et pas contre eux. »
Pierre-Luc Séguillon : « Si je comprends bien, les fonctionnaires sont un peu découragés, fatigués de se voir toujours reprocher « trop d'Etat » et de ne pas se moderniser… Par ailleurs, est-ce que la rentabilité est le critère essentiel d'une évaluation ? »
Nicolas Baverez : « Il n'a jamais été question d'évaluer des politiques publiques uniquement par rapport au marché. L'opposition public / privé est une fausse opposition : du point de vue de l'éthique, on a évoqué cette question pour le secteur public, mais il est aussi fondamental qu'il y ait une éthique dans le
capitalisme (…), il faut de l'éthique dans le marché. Sur les comparaisons internationales : il y a clairement des pays où il y a eu des déficits de dépenses et d'investissements publics pour
financer les infrastructures, comme aux Etats-Unis. La France n'est pas dans ce cas.
Je ne suis pas d'accord avec ce qui a été dit. S'il faut rétablir les finances françaises, ce n'est pas à cause des critères de Maastricht, c'est parce que c'est un problème majeur pour l'indépendance de notre pays (…).
Nous avons accumulé 120 milliards d'Euros de dettes sociales en l'espace de dix ans ? Est-il responsable d'agir comme cela (…) ? Non. Pour les solutions, j'irai dans le sens de M. Cadart : si l'on veut réformer un Etat, au lieu de foncer sur les effectifs, il faut réformer en termes de missions (…). C'est par là qu'il faut commencer, puis travailler sur les structures et les méthodes.
Un des vrais problèmes de l'Etat est qu'il massacre le capital humain. Par rapport aux entreprises, l'Etat dispose d'une ressource intellectuelle d'une bien meilleure qualité, mais qu'en fait-il car les performances ne suivent pas (…) ? Les fonctionnaires en sont les premiers conscients et d'une certaine façon les premières victimes (…).
Quelques pistes pour avancer : la logique des missions ; l'autonomie des structures (…) ; réunir les services en pensant aux citoyens : un seul guichet pour les problèmes fiscaux par exemple ; la logique des métiers : ce qu'il faut à la Direction des routes, c'est moins des ingénieurs pour construire des routes mais des juristes pour gérer les contrats avec les sociétés autoroutières (…), ce qu'il faut aussi ailleurs, ce sont des gens qui possèdent les techniques d'achat ; l'ouverture à l'international dans un esprit de concurrence. Comme le Général de Gaulle, « il faut avoir l'orgueil de la France et l'orgueil de l'Etat ».
Marie-Françoise Bechtel : « Sur le déficit, je n'ai jamais dit qu'il ne faille pas le réduire, encore que la première puissance mondiale, les Etats-Unis, ne s'en soucie absolument pas (…). Ce que j'ai proposé, c'est qu'on ne soit pas lié par la règle annuelle (…), il faut pouvoir prévoir et adapter un plan sur le moyen terme (…). Ce dont on n'a pas encore parlé ici, et qui est pourtant essentielle pour la population française, ce sont les services publics locaux. La fermeture des bureaux de poste, des brigades de gendarmerie, de certains services hospitaliers est extrêmement sensible dans les zones écartées et rurales et lèse particulièrement les personnes âgées. Or, une réflexion (…) sur les effets induits amène des constatations de bon sens : si vous retirez des services de proximité aux personnes âgées, vous les conduisez vers des maisons médicalisées dont les budgets pèsent sur les Conseil généraux : au total, cela n'est pas bon. Faisons simplement le calcul ! (…)
Mémona Hintermann : « Il y a là une dimension politique… »
Marie-Françoise Bechtel : « On ne peut guère s'en passer… »
François de Closets : « Il est extrêmement dangereux de relativiser l'urgence financière. Il faut éviter que ce pays se trouve en faillite (…). La comptabilité est primordiale. Tous les jours, on critique la presse, je suis journaliste, et je ne me sens pas agressé. Il doit en être de même pour les fonctionnaires. La société française est celle qui aime le plus ses fonctionnaires : tous les sondages le prouvent (…). Mais les responsables de l'administration et les syndicats s'offusquent de la moindre critique et empêchent les évolutions, alors qu'il suffirait de se dire les choses simplement…
L'augmentation des effectifs qui a eu lieu ne traduit que le refus de se moderniser. Il faut réduire le coût des services publics !!! »
Thierry Cadart : « Il y a trop de passion dans vos propos, ce qui fait que l'on passe à côté des solutions. Je le redis : on ne peut envisager de changer le service public sans les fonctionnaires. Le contre exemple parfait est ce qui est en train de se mettre en place avec la « Révision Générale des Politiques Publiques ». C'est un travail mené par des hauts fonctionnaires qui va déboucher sur des propositions qui vont toucher le coeur de l'organisation des services publics, mais qui se passe en milieu fermé. Pourquoi ? Est-ce que cela traduit une relation de méfiance entre l'Etat et ses fonctionnaires. Or, il faut rétablir la confiance pour mener la transformation. Les syndicats sont prêts à y travailler, encore faut-il que l'autre côté nous donne des signes… »
Jean-Luc Chassaniol : « Je voudrais faire remarquer, au nom de ce que je connais le mieux à savoir les services publics hospitaliers, que les choses ont évolué et que certains n'en tiennent pas compte. En ce qui concerne les techniques d'achat, qu'on vienne voir dans un hôpital et l'on verra des ingénieurs « achats » (…). Sur l'autonomie et l'évaluation : cela fait plus de trois ans que les directeurs d'hôpitaux et leur syndicat ont négocié eux-mêmes la fin de la notation. Ils ont une évaluation sans notation. Le directeur d'hôpital que je suis, sur 100 que je reçois, il y a 60 de salaire et 40 de primes. S'entendre dire qu'on ne bouge pas à longueur de journée est fatigant. Qu'on me cite dans le privé des évolutions aussi rapides ! (…).